השופטת ע' ארבל:
בפנינו עתירה לבטל את ההחלטה להאריך את כהונתו של המשיב 5, מר יהושע שדה (להלן: שדה), על פי חוזה אישי לתקופה קצובה, כמנהל אגף הרישוי במשרד התחבורה לכל תקופה נוספת. השאלה העומדת להכרעתנו היא האם על רקע מעשיו של שדה וההליכים שהתנהלו בבית הדין למשמעת, שיקול דעתו של מנכ"ל משרד התחבורה להאריך את חוזהו של שדה הינו כדין.
רקע עובדתי
1. שדה מונה בשנת 2001 לתפקיד מנהל אגף הרישוי במשרד התחבורה. העסקתו הוסדרה באמצעות חוזה אישי לתקופה בת ארבע שנים. בשלהי חודש דצמבר 2003 הונפקה לשדה תעודת בוחן נהיגה, וזאת למרות שלא עבר לצורך כך הכשרה מתאימה בהתאם לנהלי משרד התחבורה. בעקבות פרסומים בעיתונות, נפתחה בחודש פברואר 2004 חקירה משמעתית בעניין זה אשר במסגרתה נחקר שדה באזהרה בנציבות שירות המדינה. במסגרת חקירה זו נחקר שדה גם בעניין היתרים - היתר להוראת נהיגה והיתר לניהול בית ספר לנהיגה - שניתנו על ידו למר צבי יוזנט (להלן: יוזנט), שהיה הממונה עליו במשרד התחבורה, ערב פרישתו של יוזנט מהשירות בחודש דצמבר 2003. יוער, כי לנוכח עדותו של שדה כי היתרים אלו ניתנו ליוזנט בטעות, הוחלט לבטל היתרים אלו. לאחר סיום החקירה הוגשה כנגד שדה תובענה לבית הדין המשמעתי של שירות המדינה בגין ביצוע עבירות של פגיעה במשמעת, אי קיום המוטל עליו והתנהגות שאינה הולמת עובד מדינה, הן בנוגע לקבלת תעודת הבוחן, והן בנוגע למתן ההיתרים ליוזנט. כחודש לאחר הגשת התובענה, ובטרם החלו הדיונים בתיק, נשלח מטעם משרד התחבורה מכתב לנציבות שירות המדינה בעניין הארכת תוקף חוזה העסקתו של שדה, אשר סיומו חל ביום 30.4.05, לארבע שנים נוספות. למכתב צורף גיליון הערכת עובד בו הוערך תפקודו של שדה ברמה הגבוהה ביותר כמעט בכל המדדים. לנוכח התובענה התלויה ועומדת כנגד שדה, אישר המשנה לנציב שירות המדינה להאריך את החוזה לשנה אחת בלבד, עד ליום 30.4.06.
2. ביום 23.6.05 הודיעו הצדדים לתובענה לבית הדין למשמעת כי הגיעו להסדר טיעון, לפיו יורשע שדה בעבירות של פגיעה במשמעת בשירות המדינה, אי קיום המוטל עליו כעובד מדינה, והתנהגות שאינה הולמת את תפקידו, ויוטלו עליו אמצעי משמעת מוסכמים של נזיפה חמורה, הפקעת משכורת קובעת והורדה בדרגת שכר אחת למשך שישה חודשים. לאחר ששמע בית הדין את הטיעונים לעונש החליט, בדעת רוב, לכבד את הסדר הטיעון כלשונו. דעת המיעוט סברה כי יש להטיל על שדה, בנוסף לעונשים שהטילה דעת הרוב, גם העברה מהתפקיד למשך שנה. להשלמת התמונה יצוין, כי ביום 17.8.05 הוחלט לבטל את הסמכתו של שדה לבוחן נהיגה.
העתירה
3. העותרים מציגים עצמם כאזרחים אשר נפגעו בתאונת דרכים וסבורים כי התנהלותם של המשיבים בפרשה נשוא העתירה משליכה על המאבק בתאונות הדרכים ועל המסלול הפגום והבלתי תקין, לטענתם, של הכשרת נהגים. העתירה המקורית הוגשה ביום 8.8.05 והתייחסה הן לשדה והן ליוזנט. בדיון שהתקיים בפני בית משפט זה ביום 10.11.05, הוסכם בין הצדדים, לאור המלצת בית המשפט, כי יתקיים בהקדם האפשרי דיון באשר להארכת התעסוקה של שדה מעבר ליום 1.4.06, וכן תיבדק בפרקליטות המדינה השאלה האם יש מקום לנקוט בהליכים כנגד יוזנט. לאחר קבלת החלטות בעניינים אלו, כך נקבע, יחליטו העותרים האם לעמוד על עתירתם.
4. באשר ליוזנט, התקיימה התייעצות בפרקליטות המדינה, שבסופה החליט פרקליט המדינה, כי על אף שהיה ניתן בזמנו לקבל החלטה על הגשת תובענה משמעתית נגד יוזנט, הרי שאין מקום לעשות זאת בחלוף הזמן ולאור נסיבות העניין. יצוין כי העתירה המתוקנת אינה עוסקת ביוזנט, אלא בשדה בלבד, ולפיכך החלטה זו לא תיבחן במסגרת עתירה זו. באשר לשדה, התקיימה ביום 2.1.06 ישיבה בראשות מנכ"ל משרד התחבורה (להלן גם: המנכ"ל), ובהשתתפות סמנכ"ל בכיר למנהל ולמשאבי אנוש, היועצת המשפטית של משרד התחבורה וכן סמנכ"ל בכיר (תנועה), הממונה הישיר על שדה. בסיומה של הישיבה החליט מנכ"ל משרד התחבורה על הארכת כהונתו של שדה לתקופה של שנתיים, החל מחודש אפריל 2006. במכתב שנשלח לבא-כוח העותרים מפרקליטות המדינה צוין כי ההחלטה התקבלה לאחר בחינת מכלול נסיבות העניין ואיזון בין השיקולים השונים. השיקולים שצוינו היו, מן הצד האחד- שירותו של שדה בשירות הציבורי לאורך תקופה ארוכה, בה לא נפל כל דופי בתפקודו; תרומתו לקידום אגף הרישוי, חריצותו ומסירותו ויחסי האנוש התקינים עם הכפופים לו והממונים לו. צוין כי שדה נענש במסגרת ההליך המשמעתי, וכי נסיבות העבירות בהן הורשע מלמדות על התנהגות נקודתית שניתן להגדירה כפזיזה או רשלנית, אך לא כשחיתות אישית. הנהלת המשרד אף ראתה חשיבות בהשתתפותו של שדה בהשלמת הליכי השינוי העוברים על משרד התחבורה, בהם היה מעורב שדה. מנגד נשקלה חומרת העבירה בה הורשע.
5. לאור החלטה זו, הגישו העותרים עתירה מתוקנת, בה ביקשו, כאמור, לבטל את ההחלטה להאריך את כהונתו של שדה כמנהל אגף הרישוי. עם הגשת העתירה, ניתן על ידי בית משפט זה צו ארעי שלא לחתום על חוזה הארכת העסקתו של שדה בטרם הדיון בעתירה. ביום 6.3.06, לאחר שנערך דיון בפני בית משפט זה, הוחלט על הוצאת צו על תנאי כאמור בעתירה המתוקנת. ביום 25.10.06 נערך דיון בעניין הפיכתו של הצו על תנאי שהוצא לצו מוחלט.
טענות הצדדים
6. העותרים סבורים כי המעשים בהם הורשע שדה הינם חלק מפרשה רחבה יותר של שחיתות במשרד התחבורה והענקת רישיונות והיתרים לבכירים באגף הרישוי מבלי שאלו עברו את ההכשרה הנדרשת לכך. לטעמם, התנהלות זו מביאה, בין היתר, להעדר הכשרה נאותה של הנהגים בכבישים, לסיכון חיי אדם ולתאונות דרכים.
העותרים מציינים כי ההיתר שניתן על ידי שדה ליוזנט ניתן באותו יום בו הונפקה תעודת הבוחן על ידי יוזנט עבור שדה. לגרסתם, הרקע לכך היה פרישתו של יוזנט מהשירות הציבורי, ומתן ההיתר ותעודת הבוחן היוו "מתנות פרידה" משדה ליוזנט ובחזרה. כן לטענתם, עשה שדה שימוש בתעודת הבוחן שהונפקה לו, כפי שנקבע בפסק הדין של בית הדין המשמעתי, ואפילו, לטענתם, עוד לפני שהונפקה לו. שדה וחבריו הכינו, לטענת העותרים, סיפור כיסוי לפרשה והכינו פרוטוקול דיון לפיו ביקש שדה להיות מעורב יותר בעבודתם המעשית של בוחני הנהיגה ולהצטרף אליהם במהלך המבחנים, ולפיכך הוא זקוק להנפקת תעודת בוחן עבורו. העותרים מציינים כי בדיון שנערך לכאורה נכחו חמישה משתתפים, מתוכם שלושה כפופים לשדה ושדה עצמו. מאשר התעודה וכותב הפרוטוקול אף הוא כפוף לשדה. כמו כן הם מעלים תמיהה מדוע לצורך השתתפות כצופה מהצד במבחן נהיגה מעשי היה על שדה להיות מצויד בתעודת בוחן נהיגה.
לטענת העותרים, אין מדובר במעידה חד פעמית, שכן שדה הורשע בשני מקרים, של קבלת תעודת בוחן, ושל מתן היתרים ליוזנט, וכן בשימוש בתעודת הבוחן שהונפקה לו. כמו כן, לטענתם, לאחר המעשה הטעה שדה גורמים שונים בהסבירו שמדובר בנוהג מקובל במשרד התחבורה, בעוד שמתגובת המשיבים 1-4 עולה ששדה הינו הבכיר היחידי שקיבל תעודת בוחן נהיגה מבלי שהוכשר לכך. עוד טוענים הם, כי הסדר הטיעון שנערך עם שדה בבית הדין המשמעתי הינו מקל, ואף בית הדין התלבט האם לאמצו. מינהל תקין, כך לטעמם, אינו מאפשר גילוי ויתור וסלחנות כלפי תופעות פסולות בשל העדפת צרכי המשרד. העותרים מציינים כי נמתחה ביקורת קשה בוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת על הארכת חוזה ההעסקה של שדה.
העותרים סבורים כי ההחלטה לפיה ימשיך שדה בתפקידו לאחר שנכשל במעשים בלתי ראויים, תוך ניצול מעמדו ותפקידו הבכיר כמנהל אגף הרישוי, חורגת ממתחם הסבירות, ולכן דינה להתבטל. לשיטתם, אין להחיל את מבחני הסבירות הנוהגים באשר להפסקת עבודתו של אדם, אלא את המבחנים הנוהגים באשר לבחינת המשך העסקתו לאחר שפקע החוזה עימו. את סבירות ההחלטה יש לבחון, לטענתם, על רקע הפיכת השחיתות לנורמה, ועל רקע המחיר היקר אותו גובות תאונות הדרכים.
7. המשיבים 1-4 (להלן: המשיבים) טוענים כי הרשעתו של שדה בהליך משמעתי נשקלה על ידי מנכ"ל משרד התחבורה עובר למתן החלטתו בעניין, ובמקביל נשקלו שיקולים נוספים הנוגעים לתפקודו של שדה ולצרכי המשרד. באיזון בין כל השיקולים הרלוונטיים, החלטתו של המנכ"ל להאריך את העסקתו של שדה בשנתיים נוספות הינה, לטעמם, החלטה עניינית אשר אינה חורגת ממתחם הסבירות, ואין עילה לבית משפט זה להתערב בה. המשיבים מטעימים כי לרשות המנהלית חופש בחירה לנקוט בכל אחת מהאפשרויות הנופלות למתחם הסבירות, כל עוד ההחלטה נתקבלה בסמכות, משיקולים ענייניים ועל פי כללי המשפט המנהלי. לדעתם מקבלת הלכה זו משנה תוקף כאשר מדובר בעניינים הנוגעים להתאמה של עובדים לתפקידיהם בשירות המדינה.
המשיבים מבהירים כי לגישתם אין חלות לסעיף 68 לחוק שירות המדינה (משמעת), תשכ"ג-1963 (להלן: חוק המשמעת), שכן הסעיף עוסק בפיטורים של עובד מדינה, בעוד שבמקרה דנן מדובר על אי הארכת חוזה העסקה. במקרה האחרון מסכימים המשיבים כי אין מניעה שינתן משקל לקיומן של ראיות מנהליות לכך שעובד ביצע עבירה משמעתית או פלילית. המשיבים מדגישים כי העסקת עובד בתפקיד בכיר ספציפי בשירות המדינה במתכונת של הסכם עבודה אישי, מביאה למתן שכר גבוה יותר לעובד, בהשוואה לעובד קבוע בשירות המדינה, אך "המחיר" לצידם של יתרונות אלה הינו העדר ביטחון תעסוקתי לאותו עובד, כך שהעסקתו מותנית בצרכי המעביד ובהתאמתו של העובד לתפקידו.
8. שדה טוען בתגובתו לעתירה כי דינה להידחות על הסף בשל חוסר תום לב והעדר ניקיון כפיים. לטענתו, בא-כוחם של העותרים מייצג אדם אחר בשם יצחקי, אשר לו סכסוך עם שותפו לשעבר בבעלות בבית ספר לנהיגה. במסגרת הסכסוך העלה יצחקי, באמצעות בא-כוחו, טענות כנגד שדה ויוזנט בדבר קנוניה עם שותפו לשעבר. לטענת שדה, זהו הרקע להגשת עתירה זו במסווה של עותרים נפגעי תאונות דרכים, וכי בהליכים שונים הנוגעים לעתירה זו הציג בא-כוח העותרים את עצמו כמייצג של העותרים ושל יצחקי, אך שמו של יצחקי הושמט בהגשת העתירה. אי גילוי עובדות אלו בעתירה מצדיק, לטענת שדה, את דחיית העתירה על הסף.
באשר להרשעתו בדין המשמעתי טוען שדה כי נציבות שירות המדינה הגיעה למסקנה לאחר חקירתו כי מעשיו נבעו מרשלנות בלבד ולא מתוך שחיתות, ולפיכך כך טענה הנציבות בדיון הטיעונים לאמצעי המשמעת שיוטלו עליו. כך גם פסק בית הדין למשמעת בהכרעת דינו. לטענת שדה, הפכו פסק דין זה וממצאיו לחלוטים, ולפיכך אין לקבל את טענות העותרים אשר תוקפים במישרין את הסדר הטיעון שנערך ואת פסק הדין המשמעתי, ואין לקבל את העתירה המבוססת על טענות הנוגדות את ממצאי פסק הדין ואינן מגובות בראיות. כן דוחה שדה את טענות העותרים בדבר הטעייתו לכאורה את הנציבות, טענות שלא הוכחו ויתרה מכך, אף נסתרות על ידי העובדות והמסמכים.
לטענת שדה, קבלת העתירה משמעה העמדתו בפני "סיכון כפול" והטלת אמצעי משמעת נוסף על אלו שהטיל עליו בית הדין המשמעתי, וזאת בניגוד לסעיף 62 לחוק המשמעת. עוד הוא טוען כי חל על העניין סעיף 68 לחוק המשמעת האוסר פיטוריו של עובד מדינה בשל עבירת משמעת, אלא על-פי פסק דין של בית הדין למשמעת. שדה סבור כי בנסיבות מקרה זה שקול ביטולה של הארכת חוזה העסקתו לפיטוריו, שכן ההחלטה על הארכת החוזה התקבלה כבר, ולפיכך ביטולה משמעותו פיטוריו. כמו כן הוא סבור שבהתאם לפסיקה, ומאחר שהוא מכהן בתפקידו קרוב ל-5 שנים, יש לראותו כעובד קבוע. השוואה זו, מדגיש שדה, נערכה בתחומים נוספים. לבסוף טוען הוא כי מאחר שמנכ"ל משרד התחבורה סבר שמכל הבחינות הוא מתאים וראוי להמשיך בכהונתו, הפסקת כהונתו תיעשה רק בשל העבירה המשמעתית, ובכך יש משום עקיפה בלתי ראויה של המנגנון המשמעתי.